株洲市天元区人民政府
行政复议决定书
株天政复字〔2024〕298号
申请人：姜XX
被申请人：株洲市天元区雷打石镇人民政府
申请人认为被申请人株洲市天元区雷打石镇人民政府作出的《限期拆除违法建筑决定书》侵犯其合法权益，于2024年11月20日向株洲市天元区人民政府提出行政复议申请。本府收到行政复议申请后，经审查，于2024年11月26日依法予以受理，适用普通程序审理，延期三十日审理，并听取了双方意见，现已复议终结。
申请人请求：依法撤销被申请人于2024年11月14日对申请人作出的《限期拆除违法建筑决定书》。
申请人称：申请人系湖南省株洲市天元区雷打石镇养鲤村村民。申请人自1998年起于被申请人正门旁经营藕煤生意，被申请人自觉影响其形象卫生，遂协调申请人将厂房迁入申请人自家农田。2005年，经被申请人联合养鲤村村民委员会作出《建房用地报告》批准在自家农田建设生产经营场所（即株洲市发达管业有限公司），后依法办理营业执照并在此长期经营至今，其间从未被有关部门认定为违法建筑。2024年11月14日，被申请人作出《限期拆除违法建筑决定书 》（以下简称“《决定书》”）称：“你（单位）因违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，所建设的建筑物属于违法建筑。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，我镇人民政府作出如下决定：限你收到本决定15日内自行拆除……”申请人认为，首先，被申请人作出的《决定书》直接设定了申请人限期自行予以拆除的义务，对申请人的权利义务产生了影响，属于行政复议的受案范围。其次，被申请人作出的《决定书》实体和程序上均违法，事实认定错误，法律适用错误，依法应予撤销。
《决定书》事实部分存在重大错误。案涉《决定书》事实部分称：“经调查核实，当事人未经规划部门的审批，擅自在雷打石镇……建设房屋……未办理相关用地规划审批手续无房屋产权证。” 案涉建筑系被申请人出于其私人利益，自觉申请人影响其形象卫生，于1998年协调申请人由原经营场所迁至现位置（申请人自家农田）。后，申请人多次与被申请人交涉，请求被申请人解决自身经营场所问题。2005年，被申请人联合养鲤村村民委员会作出《建房用地报告》，允许申请人临时使用案涉地点，至《决定书》送达前，再未采取任何措施为申请人安排经营场所，亦未就申请人为满足被申请人私利而搬迁至其批准的临时场所所受损失作出补偿。始建至《决定书》送达期间，被申请人也并未就申请人案涉厂房属于违法建设一事作出认定，而是在口头告知该案涉地块将被征收作他用后，反而作出此事实认定完全错误颠倒的《决定书》意在“以拆违代征收”，逃避支付征收补偿，转移自身责任与重大违法事实。
其次，《决定书》存在重大法律适用错误。案涉厂房始建于1998年，而《中华人民共和国城乡规划法》实施于2008年1月1日。对于农村集体土地上的自建房而言，不宜单纯以权属证明判定房屋合法性，此类未经登记的房屋，应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行调查、认定和处理，无证在农村地区是很普遍的，过错和责任往往不在农民头上。这些自建房合法与否需要结合事实情况去判断。《决定书》依据2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》认定案涉厂房为违法建筑，并限期申请人拆除，属于基于事实认识错误基础上的严重法律适用错误。根据当时适用的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条规定：“兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，经县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。”可知，本案中被申请人在批地建房过程中存在重大过错而导致房屋长期无证的，当事人的合法信赖利益应得到承认和保障，地方政府应按一定原则妥善处置，给予当事人适当的补偿或者安置照顾，不能只管拆不担责。
被申请人作出的《决定书》严重违反法定程序，依法应予撤销。被申请人作出的《决定书》涉及申请人的重大财产权益且影响到申请人的人身安全权益，被申请人在作出《决定书》前，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定应当告知申请人有申请举行听证等权利，但是被申请人未进行告知，严重侵害申请人的合法权益，违反法定程序，依法应当予以撤销。
被申请人作出的《决定书》既不符合比例原则，也未考虑实施改正措施的可能，亦未说明城市规划的具体内容及实施年份，《决定书》依法应予撤销。
一方面，被申请人所作《决定书》严重违反比例原则。案涉厂房为申请人安身立命之产业，被申请人作出的《决定书》实施后所造成的损害明显高于达成目的所获得的利益，严重违反比例原则。另一方面，即便被申请人执意违反“法不溯及既往”原则而适用 《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，被申请人作出的案涉《决定书》亦不符合根据该规定的立法本意，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条还作出以下规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，因被申请人过错而产生此纠纷，被申请人却丝毫没有考虑改正措施实施之可能，未考虑到维持原状或原状基础上改善等情况会给申请人及村镇带来怎样的利好，仅径自下达《决定书》意在拆除案涉厂房，同时，被申请人也未说明基于历史原因而存在的案涉建筑将对当前规划产生怎样的影响，以及当前规划的具体内容，规划实施的年份，若以凭空的规划或可能为最近的规划来要求拆除早已建好、人民早已在其中经营、使用的生产经营场所显然不符合依法行政、合理行政要求。故，案涉《决定书》既然不合理、亦不合法，依法应予撤销。
被申请人称：一、申请人建筑物在建设时是以临时建设为由提出申请，且早已超过使用期限；该建筑物至今未办理相关用地、规划审批手续，无房屋产权证，未取得乡村建设规划许可证等，属于违法建筑。
1、本案所涉建筑物经被申请人现场勘查、取证调查及对申请人进行谈话等，已确认案涉建筑物于2005年之前建设，2005年7月5日，申请人提出《建房用地报告》，经雷打石镇养鲤村民委员会和被申请人同意，申请人被批准建设临时工棚。根据《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十三条第一款之规定：“临时建设不得超过二层且高度不超过十二米，使用期限不得超过二年。临时建设因特殊情况需要延长使用期限的，经原批准机关批准，可以延长一次，但延长期限不得超过二年。延期申请应当在使用期限届满前三十日内提出。”申请人建设使用临时工棚的使用期限早已到期。
2、关于本案建筑物的权属登记及用地审批情况，被申请人曾至株洲市天元区自然资源局进行调查查询，株洲市天元区自然资源局至实地进行勘察核实后，于2024年9月27日回函确认，案涉建筑物为一层砖木结构建筑物，总面积400平方米，用于生产生活，且该建筑物未办理相关用地、规划审批手续，无房屋产权证，故案涉建筑物未取得任何用地、审批、乡村规划建设等手续，属于违法建筑的事实清楚。虽然申请人曾在2005年进行建设用地报告，但在使用期限到期届满后，申请人在长时间内均没有补办相关规划部门的审批手续，其违法行为是一直持续的。
二、被申请人作出的《限期拆除违法建筑决定书》所适用的法律正确。因申请人违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定， 被申请人作为乡镇政府，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或 者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”对申请人的违法建筑作出《限期拆除违法建筑决定书》，没有超出执法权限，且适用法律正确。
三、被申请人作出的《限期拆除违法建筑决定书》程序合法。
1、2024年9月，被申请人和株洲市天元区自然资源区对申请人建筑物进行了踏勘核实、调查取证，核实了申请人的建筑物至今未办理相关用地、规划审批手续，无房屋产权证，未取得乡村建设规划许可证等。2024年10月22日，被申请人对申请人进行了调查谈话，并形成了《谈话笔录》，收集了申请人在2005年7月5日所提出的《建房用地报告》，这些均再次确认了以上申请人建筑物为违法建设的事实。据此，被申请人已全面履行了事实调查、收集证据的义务。
2、2024年10月22日，被申请人对申请人作出了《限期拆除违法建筑告知书》，并给予了申请人陈述和申辩的期限，申请人拒签该材料，已在送达回证上注明。
3、2024年11月14日，被申请人对申请人作出了《限期拆除违法建筑决定书》，并给予了申请人提出行政复议或提起行政诉讼的期限，申请人已签收该材料。
4、2024年12月12日，被申请人对申请人作出了《限期拆除违法建筑催告书》，并给予了申请人陈述和申辩的期限，申请人拒签该材料，已在送达回证上注明。
以上，被申请人严格按照法律程序，进行了现场勘验调查，给予了申请人陈述申辩的期限，保证了申请人申请行政复议及提起行政诉讼的权利，故申请人所称的违反法定程序与事实不符。
经审理查明：涉案建筑物为一层砖木结构建筑物，总面积400平方米，位于株洲市天元区雷打石镇污水处理厂两侧。经被申请人调查认为涉案房屋未办理相关用地、规划审批手续，无房屋产权证。2024年10月22日，被申请人对现场进行勘验，对申请人进行调查询问。同日，被申请人认为申请人未经规划行政主管部门审批，擅自建设房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，作出了株天雷打石镇限拆告字〔2024〕第（0031）号《株洲市天元区雷打石镇人民政府限期拆除违法建筑告知书》。2024年11月14日，被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条作出株天雷打石镇限拆决字〔2024〕第（0031）号《株洲市天元区雷打石镇人民政府限期拆除违法建筑决定书》。2024年12月12日，被申请人作出株天雷打石镇限拆催字〔2024〕第（0031）号《株洲市天元区雷打石镇人民政府限期拆除违法建筑催告书》，要求申请人自收到本催告书之日起5日内自行拆除上述违法建筑物，并给予了申请人陈述和申辩的权利。
上述事实有2005年7月5日《建房用地报告》、2024年9月27日株洲市天元区自然资源局出具的《工作联系回函》、2024年10月22日《谈话笔录》、2024年10月22日株天雷打石镇限拆告字〔2024〕第（0031）号《限期拆除违法建筑告知书》及《送达回证》、2024年11月14日株天雷打石镇限拆决字〔2024〕第（0031）号《限期拆除违法建筑决定书》及《送达回证》、2024年12月12日株天雷打石镇限拆催字〔2024〕第（0031）号《限期拆除违法建筑催告书》及《送达回证》等证据予以证实。
本府认为，被申请人株洲市天元区雷打石镇人民政府依法对不符合城乡规划的建设行为进行调查处理时，应当对照同时期编订的规划图，依据规划确定的建设用地来确定该建筑物是否属于违法建筑。被申请人认定申请人未取得建设工程规划许可擅自建房，但是未能提供申请人建房时该宗地是否属于规划范围的证据，属于主要事实认定不清、证据不足。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项之规定，复议决定如下：
撤销被申请人作出的株天雷打石镇限拆决字〔2024〕第（0031）号《株洲市天元区雷打石镇人民政府限期拆除违法建筑决定书》。
申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起诉讼。
株洲市天元区人民政府
2025年2月14日